农村社会保障的误区与政策取向-【新闻】黑毛石斛

农村社会保障的误区与政策取向

在我国，社会保障制度长期以城镇居民为核心，这一方面是中国城乡二元经济结构导致的结果，同时也是国家以有限的国力来优先解决城市紧迫问题的一种政策选择。因此，农村居民向来较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性，只有非常有限的救灾济贫，再加上乡村集体解决的五保户保障等，以至于社会保障在一定程度上成了中国城镇居民的专利。改革开放以来，农村不仅未能够像城市一样确立新型的社会保障制度，而且计划经济时代形成的农村合作医疗制度亦已崩溃。因此，对农村社会保障问题的长期忽略事实上是中国社会保障制度改革中的一个失误。 一、需要澄清的几个重要问题 要探究农村的社会保障问题，我认为首先需要澄清如下几个重要问题。 第一，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。有一种流行观点是中国政府以往并未承诺过解决农民的养老、疾病医疗等问题，从而可以不予考虑。然而，现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。就像城市居民一样，在1951年建立面向城镇劳动者的劳动保险制度前，也不存在政府事先的承诺或契约责任问题，但它却成了社会主义中国发展进步的重要标志。因此，社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必须举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。 第二，不能对土地的生活保障功能估计过高。根据现行政策，农村土地的所有权并不属农户所有，农民也没有自由转让土地的权力，加之土地的数量有限、种地成本不断上升，而农产品的价格随着国际农产品市场的冲击还可能下降，单纯依靠有限的土地越来越难以维持农村居民的生计，一些农民宁愿抛荒土地或者无偿转让他人耕种也要外出打工，充分表明了土地的生活保障功能早已不能与改革开放初期相提并论；同时，农村还需要继续深化改革，一个必然的趋势将是通过土地的相对集中来实现农业规模经营与规模效益。因此，土地提供生活保障的可靠性在持续下降，再以传统眼光来看待农民与土地的关系，将土地承包视为可以保障农村居民基本生活(包括养老、疾病医疗等等)的制度安排或者用它来替代农村居民的社会保障制度，显然只能是一种不切实际的妄想。 第三，不能过分强调财力不足和过高估计农村社会保障制度建设的代价。有人认为政府承担的城镇居民社会保障负担已经异常繁重，对农村居民的社会保障无力承受。这种单纯从经济视角来看待农村社会保障问题的观点，显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担繁重并不构成不建立农村居民社会保障制度的正当理由；况且，中国经济持续高速增长了20年，国家财政收入更是从1990年的2937亿元增长到2000年的13380亿元，2001年又增长到15700亿元，2002年上半年已达8600多亿元。国家财力的快速增长表明政府承受能力在增强，以财力不足作为不考虑农民与农民工的社会保障的理由越来越不充分。同时，对农村居民社会保障代价估计过高也是一个误区，虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但主要责任却可以通过制度设计和现实政策的引导来调动农村集体组织与农民自己分担责任的积极性，还可以动员社会资源。 第四，不能忽略农村居民日益增长的社会保障需求。以农村居民的养老为例，2000年中国农村 (包括农民工在内)的总人口为8.33亿人，其中 65岁及以上的老年人占7.36％，而城镇的同一指标才达到6.29％，它表明农村的人口老龄化程度较城镇还高；据预测，到2030年时，6.64亿农村人口中的65岁及以上的老年人口比重将达到17.39％，而城镇的同一指标为13.1％。在人口老龄化加剧的同时，农村的家庭保障功能也因家庭规模的小型化和子女外出务工而持续削弱。如果不看到这样一种事实，不及早进行养老保险的制度安排，必将埋下重大的社会隐患。 第五，在现阶段不能将商业保险视为农村居民可以依靠的生活保障机制。在任何国家，商业保险的营利性质均决定了它是有益于维护富人既得利益的保障机制，它的发展，完全取决于保险市场的开发与竞争，取决于保险业务能否给保险公司的股东带来利润回报，迄今为止，还没有任何一个国家(包括发达国家与发展中国家)在城市居民还不能依靠商业保险的背景下能够用商业保险来解决农村居民的生活保障问题的实例。因此，那种指望商业保险来保障农村居民的生活至少在现阶段是不懂商业保险常识的看法。 综上所述，可以得出如下结论：农村需要社会保障，政府负有主导农村社会保障的责任，商业保险在相当长的时期内不可能成为农村社会保障的替代品。 二、合理的农村社会保障政策取向 从中国的现实国情出发，要将农村居民纳入城镇社会保障体系并走向全国一体化显然是不现实的，但农村居民又确实需要有相应的社会保障制度，这不仅是农村居民客观存在的生活风险使然，也是作为中国国民平等权益诉求使然。 我们的总体政策建议是分类分层解决农村居民的社会保障问题。 第一，适应中国工业化进程和农村居民大规模非农化与城镇化，分类分层地解决农民工的社会保障问题。据农业部统计，2001年中国有7800万农村劳动力外出打工，占农村劳动力总数的16.3％；同年全国农民人均纯收入增长4％，扭转了自1996年以来连续4年增幅下降的趋势，实现了恢复性增长，其中农民外出打工增收达1个百分点以上；在农民工外出打工所从事的职业中，80％的人选择从事工业、建筑业、餐饮业和服务业。近8000万具有农村居民身份却又在城市务工的劳动者，加上其携带的家属，总人数可能接近1亿人口，这表明农民工事实上已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体，并必然导致相应的社会后果与政治后果。 首先，最急切的是尽快确立农民工的工伤保险制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立，这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对农民工是一种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制，政府部门负责组织并组织赔偿也比较容易操作，且无需政府付出特别的成本。因此，政府在农民工工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。 其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制。因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。对此，可以在对农民工进行分类的基础上加以区别对待，如在本地服务时间愈长，享受的医疗保障待遇愈高，反之亦然。在这方面，政府承担的责任主要是政策规范、组织管理，在必要时给以适当的财政扶持。 再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度。它应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。这种制度能够缩小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会。在建立这种制度时，有效的选择应当是官民结合，即除政府承担相当的责任并直接主导外，还需要发挥民间慈善公益事业的作用。 对于养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工(有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位)和无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)自主选择。 最后，还必须规范用工，让所有用人单位均须与所雇佣的农民工依法签订劳动合同，并接受政府部门的监督；同时在规范缴费工资的条件下降低费率，将费率控制在用人单位与农民工可接受的限度，以避免由于这一政策的推行而造成用人单位生产成本的急剧上升与农民工即期收入的大幅减少，以及导致用人单位大量裁减农民工的负面影响。 第二，配合国家的计划生育政策，优先考虑解决计划生育户的社会保障问题。 第三，其他社会保障政策。包括：一是逐步实现城乡最低生活保障制度一体化，彻底消除济贫政策中的身份歧视；二是完善乡村救灾制度；三是分类建立医疗保障制度，包括医疗社会保险、合作医疗制度，以及必要的乡村医疗救助；四是发展多种形式的民间扶贫济困活动，将乡村慈善公益事业作为重要的补充保障机制加以发展；五是根据农村居民的需要和保险市场的竞争发展，推动农村商业保险的发展。 总之，农村的社会保障问题已经到了必须引起高度关注并需要采取有效行动的时候了，现阶段的必要投入必定赢得以后长久的综合效益；反之，则可能陷入社会风险而难以自拔。 信息来源：《理论与实践》 中国农业网编辑

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